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国际冷战史:北约对苏联能源设备的禁运政策

时间:2016-04-17 23:25来源:世界历史 作者:崔丕 点击:
在东西方冷战时期,西方国家曾经两度对苏联禁运能源技术设备。第一次是1962年,第二次是20世纪80年代美国和巴黎统筹委员会成员国对苏联禁运能源技术。

 

  内容提要: 在推动北约组织对苏联禁运能源设备的过程中,美国最初要求日本和西欧国家限制向苏联出口油轮,其后转向推动北约组织建立关于苏联石油问题的特别研究机构,提议对苏联禁运能源设备,与北约成员国以及日本进行外交交涉。北约组织对苏联禁运能源设备,开创了美国利用国际防务机制推行对苏经济遏制战略的先例,也是冷战时期东西方贸易管制政策史上的特例。此后,美国重新利用巴黎统筹委员会推进对苏经济遏制战略。这种差异在很大程度上反映了美国政府汲取了北约组织对苏联禁运能源设备政策的教训,超越了北约组织对苏联禁运能源设备政策的框架。

  关键词:冷战史 北约组织 苏联 能源设备 禁运 巴黎统筹委员会
 

  在东西方冷战时期,西方国家曾经两度对苏联禁运能源技术设备。第一次是1962年11月21日至1966年北约组织对苏联禁运大口径输油钢管和相关输油管线设备。第二次是20世纪80年代美国和巴黎统筹委员会成员国对苏联禁运能源技术。其中,在东西方贸易管制政策史上,北约组织对苏联实施大口径输油钢管和相关输油管线设备的禁运,乃是空前绝后的重大事件。自20世纪60年代以来,国际学术界始终重视有关北约组织对苏联能源设备禁运政策的研究。当然,受有关国家历史档案解密进程的限制,在这一领域还有诸多问题有待继续探索。譬如,美国政府究竟从何时起开始关注西欧国家、日本与苏联的能源贸易的?本文依据近年来美国、英国、日本解密的档案资料,对这些问题进行探讨。
 

  一、东西方能源贸易的兴起与美国政府的最初对策
 

  1948年3月,美国政府决定禁止向苏联和东欧各国出口战略物资,因此拉开了对社会主义国家实施经济遏制战略的序幕。1949年年末至1952年8月,巴黎统筹委员会和中国委员会相继建立,这标志着美国经济遏制战略扩大成为整个西方世界的共同行动。在一般意义上,美国追求的基本目标是阻遏苏联集团战争潜力的增长、加剧苏联集团内部政治经济关系的紧张化,但是,“对共产党中国的贸易管制,不仅要阻碍其战争潜力的增长,而且还要阻碍其工业化;对欧洲苏联集团的贸易管制,则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长”。在艾森豪威尔政府时期,美国经济遏制战略进行了重要调整。首先,为了分化社会主义国家,决定局部缓和对苏联和东欧国家的贸易管制,继续维持现行对中国和朝鲜的管制水平。其次,将技术转让更加明确地纳入东西方贸易管制的范畴,重新确定美国东西方贸易管制的对象是,“对苏联集团有直接军事意义的物资、先进的合成技术、在促进苏联集团军事工业进步方面只有美国能够供给的物资、从美国获得以后能使苏联集团在军事生产上使用类似资源的物品”。1954年和1958年,巴黎统筹委员会相继两次调整国际管制清单,将对西方军事体系具有重大意义的计算机和网络设备等物资增补进来,而将那些美国和西欧国家认为在军事方面再没有发展前途的物资,或者是苏联已经具备同等研制能力的物资删除出去,其中包括对18英寸以下口径钢管、航速18节以下油轮、90,000磅以下民用飞机解除出口管制。1960年,巴黎统筹委员会通过了“行政例外程序”,其中规定,巴黎统筹委员会各成员国有权自行确定“例外程序”出口的物品种类,无须事前获得巴黎统筹委员会的批准,事后向巴黎统筹委员会申报备案。巴黎统筹委员会管制政策和管制清单的调整,为西欧国家与苏联贸易关系的发展提供了新的空间。

  在这一时期,苏联赫鲁晓夫政府开始积极寻求扩大东西方贸易关系,以便为苏联工业化和国防现代化获得技术和资金,其重要手段就是用苏联的能源换取西方国家的先进技术设备。1958年,苏联向非共产党国家出口的石油,占苏联石油出口总量的74%。1960年,苏联向非共产党国家出口的石油,占苏联石油出口总量的75%。1963年,苏联向非共产党国家出口的石油,占苏联石油出口总量的89%。1958年,苏联政府宣布,凡是向西欧国家出口的石油产品降价22.5%,向东欧国家出口的石油只降价6%。1962年,苏联政府再次调整石油产品出口价格。凡是向西欧国家出口的石油产品降价55.7%,向东欧国家出口的石油产品只降价8.3%。在实际执行过程中,苏联对联邦德国、意大利、法国、日本各国的石油出口价格还存在着一定的差异。1960年,苏联向西欧国家出口的石油收入为26320万美元,占苏联外汇收入的31.5%。

  与此同时,苏联政府积极争取引进西方国家制造的40英寸口径的输油钢管,铺设从乌拉尔油田至东欧及黑海、波罗的海港口的输油管线(即“友谊线”)。这条输油管线建成以后,苏联的石油出口能力将增加到每天86.2万桶,比苏联当时使用24英寸口径钢管的输油管线节省39%的运费,比铁路运输节省72%的运费。石油出口价格将进一步下降。按照苏联政府的规划,共计需要210万吨40英寸钢管,其中,170万吨用于铺设天然气输送管道。然而,直到1965年,苏联自己只能生产85万吨40英寸钢管,至少需要进口70万吨以上。联邦德国是向苏联出口大口径输油钢管数量最多的国家。根据美国方面的调查,1958年至1962年10月,联邦德国向苏联出口的大口径钢管就占苏联进口总量的80%。1958年为3,200吨,1959年为150,500吨,1960年为179,500吨,1961年为207,500吨,1962年为255,400吨。1962年10月5日,联邦德国与苏联签署补充协定,另外提供163,000吨40英寸钢管,总价值为2,800万美元。根据日本外务省的调查,1959年和1960年,联邦德国向苏联出口的大口径钢管数量分别为199,000吨和235,000吨,大于美国国务院的调查数字。

  意大利不仅是向苏联出口大口径输油钢管的主要国家之一,也是进口苏联石油最多的国家。1958年,意大利进口苏联原油只有24,000桶/天,占意大利国内石油消费总量的7.8%。1960年,增加到70,000桶/天,占意大利国内石油消费总量的16.5%。根据意大利与苏联签署的1960—1965年贸易协定,贸易额将达到1亿美元。其中,意大利向苏联出口的主要产品是50,000吨合成橡胶,价值27,000,000美元;240,000吨40英寸输油钢管,价值50,000,000美元;油泵及其他输油管线设备,价值19,000,000美元;柴油机,价值4,000,000美元;共计1亿美元。苏联向意大利出口的主要产品是11,000,000吨原油,价值80,000,000美元;低硫燃油15,000,000吨,价值21,000,000美元;共计101,000,000美元。

  在北约组织成员国以外,日本与苏联的贸易发展了起来。1958年,日本首次进口苏联石油13,000吨,1959年进口97,000吨。1960年3月2日,日本与苏联签署为期三年的贸易协定,到1961年上半年,日本进口的苏联石油已经达到1,238,643吨。与此同时,日本向苏联出口石油运输船舶。1960—1962年,石川岛播磨造船株式会社、三菱造船株式会社、饭野重工株式会社共计向苏联出口6艘35,000吨级油轮、1艘39,200吨级油轮、1艘40,000吨级油轮,总价值为51,514,000美元(不包括保险费和分期付款利息)。日本政府认为,“油轮是日本对苏出口贸易中最具有竞争力的产品,只要不违反巴黎统筹委员会的对苏贸易管制政策,日本政府就将鼓励日本制造厂商接受苏联的订货”。

  西欧国家和日本与苏联的能源贸易,引起了美国政府的高度关注。早在1959年6月10日,美国政府商务部提出的研究报告就认为,在世界能够制造24英寸以上钢管的国家中,美国的生产能力就占世界总产量的77%,瑞典、联邦德国、意大利、法国的生产能力仅占世界总产量的23%。但是,西欧国家的钢管产量仍然能够满足苏联铺设“友谊线”的需求。如果西欧国家对苏联禁运输油钢管,“即使是少量禁运,仍然能够阻碍苏联现行七年计划中的输油管线如期完成”。1959年6月20日,应艾森豪威尔总统之命,美国中央情报局提出了关于苏联石油生产、消费和出口情况的报告。该报告认为,1965年,苏联石油产量将达到23,500万吨,其中4,800万吨用于出口,出口到欧洲的石油将达到2000万吨。1960年4月,美国标准石油公司、加德士石油公司、海湾石油公司多次请求美国国务院和商务部派遣代表赴日交涉日本进口苏联石油问题。1960年5月24日和6月22日,美国驻日大使馆官员两次与日本通产省官员会谈,请求日本政府确认苏联是否以低于国际石油市场的价格向日本出口石油。相对说来,美国政府关注西欧国家依赖中东能源问题,在时间上要晚于对西欧、日本与苏联能源贸易的关注。

  值得注意的是,美国政府在关注西欧国家、日本与苏联能源贸易问题时虽然也重视其经济意义,但是更加强调其战略意义和军事意义。1960年,美国中央情报局认为,苏联驻守在欧洲的军事力量依靠老化陈旧的铁路网线,友谊线输油管网系统的建成,将实质性改善苏联向其在欧洲驻军供应石油的能力,使铁路系统用于其他目的。苏联输油管线的完成将其石油出口能力提高75%。苏联的输油管线具有重大的军事意义。因此,北约组织不仅需要更加完备的通信系统,而且还需要建设军用输油管网系统。苏联现在铺设的输油管线面临着多方面的困难。1963年,苏联输油钢管需求量中至少有50%依赖西方国家的供应。1961年7月16日,中央情报局在关于《西方国家对中苏集团经济制裁的影响评价》这一报告中指出,在苏联国民经济发展七年计划期间,“完成输油管线计划以及所需要的大口径输油钢管,已经成为苏联钢铁工业的沉重负担。至少在1963年,也可能到1965年,苏联集团无法完成生产大口径输油钢管计划。如果不推迟输油管线建设计划,苏联集团只能依赖从北约国家进口”。“如果北约禁止向苏联集团出口某些种类的化工设备,就将阻碍苏联集团化工设备的生产。”

  最初,美国政府的对策是沿着两个方向发展的。其一,向日本政府施加压力。1960年6月3日,美国驻日大使获悉苏联拟从日本进口250,000吨21英寸至28英寸输油钢管(价值6,000万美元),用于铺设伊尔库茨克-纳霍特卡输油管线。6月16日,美国国务院向美国驻日大使颁布指令,要求美国驻日大使向日方指出,“去年,美国政府曾经拒绝颁发出口11,000吨28英寸—30英寸输油钢管的许可证,”“美国法律禁止向苏联集团国家提供180天以上的私人信贷”。1960年6月21日,美国驻日大使小麦克阿瑟致信日本外务大臣小坂善太郎,警告日本政府在进口苏联廉价石油时不要损害美国石油公司的利益。1960年11月,美国政府向日本政府提出,“为了破坏自由世界各国的石油工业以及石油市场,最近苏联正企图发动经济攻势”,因此,“美国政府希望与北约各成员国以及日本协商。当前,希望日本政府限制缔结对苏出口油轮的新约”。日本政府立即对北约各成员国的态度进行调查,得知丹麦、荷兰、挪威等国无不消极对待美国政府的提议后,决定抵制美国政府的要求。1960年12月,日本政府正式答复美国政府:“1、日本政府希望了解美国政府所说的苏联石油出口对自由世界各国构成威胁这一事实的具体根据;2、日本政府认为应当在巴黎统筹委员会讨论美国政府提出的问题;3、关于现行日苏贸易协定规定的4艘油轮出口问题,日本政府只能履行协定义务;关于现行协定没有明确规定的油轮出口问题,只要没有依据,要想得到订货情况日益恶化的我国造船业的协调,是极端困难的;4、日本政府希望了解其他西欧国家对美国政府提议的态度”。其二,与法国磋商对策。1960年10月27日,美国国务院副国务卿狄龙与法国石油公司代表进行会谈。法国方面提议“包括美国各大石油公司在内,西方各大石油公司采取共同行动抵制苏联石油的出口”。美国方面并不满足于西方各大石油公司采取共同抵制行动,强调“唯一有效的方法是有关各国政府采取联合行动”。

  就当时的情形而论,所谓“有关各国政府采取联合行动”,不外乎存在着两种可能。一是利用巴黎统筹委员会这一多边国际管制机制。如果要求巴黎统筹委员会强化对大口径输油钢管和油轮的出口管制,就意味着彻底否定巴黎统筹委员会确定的“行政例外程序”出口原则。按照巴黎统筹委员会“全体一致”的决策原则,美国政府的如意算盘注定是要落空的。二是利用北约组织。这种选择之所以可取,不仅是因为北大西洋公约组织章程第二条赋予其干预经济问题的职能,按照该条规定,建立北大西洋公约组织的目的之一是“消除成员国之间在国际经济政策方面的矛盾,支持成员国之间的经济合作”,更加重要的是美国在北约成员国的防务体系中具有至关重要的作用。在这二者当中,美国政府实际选择了后者。
 

  二、美国政府推动北约组织对苏联禁运能源设备
 

  那么,美国政府究竟是在何时考虑利用北约组织向苏联实施能源设备禁运的呢?倘若要揭示美国政府推动北约组织对苏联禁运能源设备的复杂过程,就必须探讨北约组织经济咨询委员会“石油研究小组”的活动、美国与英国之间在北约组织以外进行的秘密交涉和达成的秘密谅解、美国与日本之间的秘密交涉等一系列以往研究中没有触及的新问题。

  从现在能够利用的解密档案来看,北约组织经济咨询委员会最初关注的是日本与苏联的能源贸易协定问题。1960年3月24日和5月12日,北约经济咨询委员会先后两次讨论日苏贸易协定问题。1960年10月,意大利与苏联签署贸易协定以后,苏联石油出口问题引起美国、英国、法国、荷兰、挪威等北约组织成员国的密切关注,北约组织决定建立特别研究委员会,对苏联石油出口的意义进行评估。这个特别研究委员会,就是1961年1月初建立的“石油研究小组”。

  1961年1月18日,石油研究小组召开第一次会议,确定了工作任务和工作分工。其任务共计包含四个方面。(1)调查苏联集团石油及其制品的生产和消费情况;(2)评估苏联石油及其制品出口的现状、发展趋势及其影响;对苏联集团市场与西方国家市场石油价格进行比较研究;(3)评估苏联集团扩大对西方主要消费国以及不发达地区石油出口的经济和政治意义;(4)评估采取多边行动对抗苏联集团石油出口的利弊得失。“如果该项研究确认确实存在着威胁,那么,西方国家就要适当地考虑是否应当采取联合行动、降低因苏联集团进入西方石油市场而引发的经济和战略威胁。”

  1961年6月初,石油研究小组完成最终评估报告。该报告断定:“北约组织成员国日益依赖苏联石油、苏联输油管线的延长、北约组织成员国日益依赖苏联市场,具有潜在的政治、经济和安全方面的危险。”“北约组织在能源领域的有效的共同政策,就是所有北约组织成员国采取共同管制行动。”该报告建议:“北约组织应当继续评估和监视东西方能源贸易”,“苏联输油管线的竣工,将促进苏联石油出口,能否继续从西方国家进口大口径输油钢管,将成为制约苏联输油管线建设计划的瓶颈。”按照预定计划,将在1961年6月19日向北约组织各成员国政府提交该评估报告。

  1961年6月29日,北约组织经济咨询委员会召开会议,讨论石油小组关于苏联石油问题的评估报告。正是在这次会议上,美国政府提议由北约组织对苏联实施大口径输油钢管(19英寸至40英寸)和相关输油管线设备的禁运。对于美国的禁运建议,西欧各国的反应明显有别。联邦德国和意大利都没有明确表态,暂时保持沉默。英国是唯一的反对者。其他国家无不赞成美国政府的建议。因此,在北约组织审议美国提出的禁运建议期间,美国外交的重心就放在争取说服英国政府转变立场上。

  与美国政府的认识不同,英国政府偏重强调东西方能源贸易的经济属性。英国政府认为,“苏联的输油管线没有多大的军事意义,除非面临特殊性质的紧急威胁,英国政府不准备采取针对苏联集团的经济战措施”。从英国国内政治考虑,“没有正当的理由向议会建议必须对输油钢管实施出口管制”。美国之所以主张北约组织对苏联实施能源设备禁运,是因为“美国政府希望限制苏联在西欧与美国石油公司竞争”。1961年10月19日,美英双方同意在北约以外讨论弥合分歧的问题。11月2日,美国驻英大使拉迪尤斯拜访英国外交大臣,通报其他西欧国家和日本政府对美国政府建议的态度,以此推动英国政府转变立场。美国驻英大使说,“日本已经同意在北大西洋公约组织做出决议以前,推迟缔结所有向苏联出口输油钢管的合同。德国对美国的建议表示理解,意大利赞成北约组织禁运大口径输油钢管。在非北约组织成员国中,除日本以外,瑞典是唯一的潜在的输油钢管供应国,也将追随北大西洋公约组织对输油钢管出口实行禁运”。姑且不论美国驻英大使通报的情况是否属实,对于英国政府来说,这似乎确实引起了英国政府的重视。11月13日,英国政府同意评估苏联输油管线的军事和战略意义。然而,英国联合情报委员会评估后得出的结论是:“苏联输油管线不具有重大军事意义,仅具有很小的价值。推迟其完成时间,不具有重要军事意义。”12月7日,北约欧洲盟军最高司令部参谋长向英国政府通报北约政治和经济咨询委员会联席会议的情况,该会议认为“推迟苏联输油管线完成的时间是北约最大的利益”。英国联合情报局也证实北约欧洲盟军最高司令部支持美国的建议,反对英国情报联合委员会的评估结论。在这种情况下,英国政府的立场出现了一丝松动。英国政府同意与美国在华盛顿继续讨论对苏联禁运问题。同时,英国政府向美国政府郑重承诺,“不游说其他国家政府支持反对美国的禁运建议”。1962年2月19日,美英双边会谈如期在华盛顿举行。美国政府期待美英能够弥合分歧,从而在3月12日向北约提出年度情报评估报告。但是,英国仍然认为,“苏联能够依靠自己的资源如期铺设输油管线,禁运输油钢管没有实际效果”。尽管如此,1962年6月6日,英国政府驻北约代表团还是同意接受美国、法国、荷兰三国代表团的建议,联名将北约组织理事会最近关于苏联石油问题的决定通报日本政府。英国政府的如斯立场,使美国政府转向推动日本政府支持北约组织对苏联禁运能源设备的政策。

  在这一时期,日本成为美苏两国争夺的对象。1961年1月,美国政府建议日本参加北约组织石油研究小组,遭到了日本政府的冷遇。1961年8月,苏联部长会议第一副主席米高扬访问日本。在与日本政府通产大臣佐藤荣作的会谈中,米高扬提出:“如果日本方面将进口苏联石油的数量增加到每年1,200万吨,苏联政府就将正在铺设的从乌拉尔巴库第二油田至伊尔库茨克的输油管线延长到纳霍特卡(4,340公里)。为此,苏联政府将在日本订购价值15,000万美元的64万吨28英寸钢管,以及价值1亿美元的辅助设备,二者合计25000万美元;以苏联出口的石油偿还。1961年10月,苏联政府派遣钢管技术专家赴日实地考察。在这种情况下,1961年10月,美国政府要求日本政府限制向苏联出口输油钢管。美国政府强调指出:“伊尔库茨克—纳霍特卡输油管线具有重要的军事意义。”“美国政府已经向北约组织经济委员会提议,希望北约组织所有成员国采取一致行动。如果北约组织同意对苏联禁运大口径输油钢管,美国政府请求日本政府支持这一行动。如果北约组织各成员国不同意对苏联禁运大口径钢管,美国政府将不要求日本政府采取单独行动。”“因此,在北约组织经济委员会做出决定以及建议以前,美国政府请求日本政府推迟日苏谈判。”面对美国的压力,一方面,日本密切关注西欧各国和北约组织的动向,另一方面,决定“静观其变,暂不向美国政府做出明确的答复”。1962年1月下旬,日本政府向美国驻日大使馆通报了日苏贸易协定谈判的情况,并且表示说:“输油钢管没有列入1962年度日苏贸易计划,日本企业界放弃了输油钢管出口计划。”对于美国政府来说,日苏贸易谈判出现停滞不前的局面,毫无疑问是其热切期待的发展态势。美国政府决定趁热打铁,1962年6月6日,美国向日本出示了由法国、荷兰、英国、美国四国驻北约组织代表向北约经济委员会提出的对苏禁运输油钢管的决议草案。其中包括:“在北大西洋公约组织经济委员会完成对美国关于向苏联禁运大口径输油钢管以及相关设备的提案的审议以前,北大西洋公约组织各成员国应尽可能限制向苏联出口上述物资。”1962年8月,以日本钢铁企业巨头小松制作所社长何合良成率领的日本民间经济代表团访问苏联,与苏联方面达成谅解,在1963—1965年期间,苏联向日本订购价值9,600万美元的船舶。其中包括12艘35,000吨级的油轮,价值6,900万美元。日本政府认为,鉴于美国政府已经表明的态度,这笔贸易不会一帆风顺。但是,“与1960—1962年日苏油轮贸易共计只有8艘相比,谈不上急剧增长;在日本进出口银行融资总额中,包括这笔油轮贸易在内的1963年对苏信贷比例并没有大幅度超过1962年(14%)的比例;即使在西欧国家中,1961年末意大利仍然与苏联缔结了出口6艘48,000吨级油轮的协定。因此,日本政府应当采取不反对这笔油轮贸易的立场”。出乎日本政府意料的是,“美国方面并没有特别的反应”。

  应当说,日本政府得到的只是一种表面印象。实际上,美国国家安全委员会已经在1962年7月17日做出决定,利用北约组织对苏联实施大口径输油钢管以及输油管线设备禁运。1962年10月8日,北约组织专家委员会提出报告,认为“如果彻底对输油钢管和输油管线相关设备实施禁运,将迫使苏联输油管线(友谊线)推迟八个月(德国、法国、英国专家)乃至两年(美国专家)才能竣工。”1962年11月21日,北大西洋公约组织理事会在巴黎举行秘密会议,通过了关于禁止向苏联集团国家出口大口径输油钢管(19英寸以上)的决议。它规定:“各成员国要尽可能履行其义务,停止向苏联集团国家提供大口径(19英寸以上)输油钢管,并不再缔结新的贸易合同;北约组织理事会将密切关注事态的发展,在适当时机再次讨论”。尽管英国驻北约组织代表团对该决议中的“尽可能履行其义务”这一表述略有微词,并且还发表声明说“英国政府不想停止向苏联集团提供大口径输油钢管,或阻止缔结出口大口径输油钢管的新合同,无论是直接还是间接的方式”,但是,英国驻北约组织代表团奉命同意不公开反对北约组织的禁运决议。这样,美国政府终于如愿以偿。
 

  三、北约组织对苏联能源设备禁运政策的影响
 

  评价北约组织对苏联能源设备禁运政策的影响问题,在认识方法上,应当注重从近期影响和长期影响这两个层面进行观察。

  毋庸讳言,北约组织对苏联禁运大口径输油钢管以及相关输油管线设备的政策,获得了一定的成效。“友谊线”直到1966年才建成并投入使用,比原定计划推迟了整整一年时间。北约组织对苏联能源设备的禁运,也一直持续到1966年。这次禁运,暂时阻遏了西欧国家与苏联贸易关系特别是能源贸易发展的势头。在这期间,西欧国家对苏出口贸易普遍呈现下降态势。特别是联邦德国与苏联的贸易关系所受影响最为深刻。战后以来,联邦德国向苏联的出口第一次下降、第一次出现贸易逆差。

  北约组织对苏联禁运能源设备,非常典型地体现了美国政府关于西方集体安全利益高于西方各国的国家利益、军事战略利益重于经济利益的思维方式。这次禁运,是在相继出现柏林危机和古巴导弹危机、美苏关系空前尖锐时期酝酿并付诸实施的。在北约组织对苏联实施能源设备禁运期间,美国多次试图将大口径输油钢管和油轮重新纳入巴黎统筹委员会国际管制清单,无不遭到英国政府的抵制。从长期来看,只要西欧国家经济发展过程中存在着对廉价石油的需求,只要苏联政府继续坚持能源发展战略和以石油换取西方先进技术设备的基本政策,西欧国家与苏联之间的能源贸易势必重新发展起来。西方各国国家利益与西方集团安全利益之间的矛盾、西欧各国与美国之间的政策冲突势必以新的形式表现出来。

  自从进入缓和时代以来,西方国家在国际市场上的竞争集中在出卖高级机械设备和高新技术领域。当西方国家国内市场趋于饱和、发展中国家的工业化进程又因为债务危机被迫陷入停滞之时,刚刚开始对外开放的共产党国家市场特别是苏联市场具有更加重要的意义。苏联引进的高新技术当中,34%来自联邦德国,17%来自日本。与此同时,伴随着中东石油危机,西欧国家纷纷调整能源消费结构,增加天然气的消费量,苏联对西欧的天然气供应量逐步增加。从20世纪70年代末起,苏联开始与联邦德国、法国、意大利、荷兰、比利时、奥地利等西欧六国谈判铺设西伯利亚天然气输送管线问题。苏联方面建议:以西伯利亚乌日戈罗伊油田为起点,直至联邦德国境内,与西欧天然气输送管线网相连接,全长6,000公里;由西欧六国财团提供130亿美元低息贷款,用于苏联向西欧国家购买天然气输送设备和技术。这场谈判是在苏联出兵阿富汗、美苏关系再度恶化的国际政治环境中进行的。里根政府认为,能源贸易在苏联与西方的经济关系中居于核心地位。苏联全部外汇收入的50%来自能源贸易。按照1981年的石油价格,西伯利亚天然气贸易能使苏联政府每年获得150亿—190亿美元的外汇收入,苏联政府很可能利用这些外汇去购买“支撑其工业基础和军事机器”的西方先进技术。在经济上,使西欧国家特别是联邦德国严重依赖苏联的能源。在政治上,助长西欧国家领导人向苏联妥协的倾向。因此,美国决定推动巴黎统筹委员会强化对苏联转让高新技术的限制,阻止西欧国家与苏联能源贸易的发展态势。这种变化表明,北约组织对苏联能源设备的禁运,开创了美国政府利用国际防务机制实施对苏经济遏制战略的先例。同时,它又是冷战时期东西方贸易管制政策史上的特例。

  倘若将20世纪60年代北约组织对苏联禁运大口径输油钢管和相关输油管线设备与20世纪80年代巴黎统筹委员会强化对苏联转让高新技术的限制相比,二者既有许多共性又存在着一定的差异。所谓“共性”,集中体现在三个方面,从其赖以产生的国际政治环境来看,二者都出现在美苏关系极度恶化时期;从追求的政策目标上来看,二者都追求避免形成西欧国家依赖苏联能源的局势、尽可能降低能源贸易对苏联外汇收入和军事力量增长的支撑作用,以此迫使苏联调整对外政策;从美国与西方盟国关系的发展趋势上来看,美国与西方盟国之间在东西方能源贸易政策领域的分歧并没有导致西方国家关系出现难以弥补的裂痕。这些“共性”,昭示了冷战时期美国及其西方盟国对苏联实施能源技术设备禁运政策出现的国际政治条件、美国及其西方盟国在东西方能源贸易管制政策领域的共同利益所在、美国东西方能源贸易管制政策对西方盟国关系影响的程度。所谓“差异”,集中体现在以下三个方面。

  首先,美国政府对西欧国家能源问题的理解程度存在着相当大的差异。在北约组织对苏联能源设备实施禁运期间,美国政府还没有从整体上思考解决西欧各国能源问题,只是针对不同国家提出处理办法。例如,对意大利,1963年3月,美国政府提议,在未来五年内由艾索石油公司向意大利提供8,000万桶原油。对英国,美国试图从南达拉莫钢铁公司购买1万吨20英寸输油钢管,以阻止该公司签署向苏联出口12万吨输油钢管的合同。对联邦德国,美国政府没有采取任何补偿措施。在20世纪80年代对苏联实施制裁期间,美国政府从一开始就深刻地认识到,“西方盟国面临着比美国更加严重的能源问题”,“西方盟国在寻求辅助和多种能源供应渠道方面有正当的迫切的利益”。要改变西方国家对苏联能源的依赖关系,美国就必须帮助西欧国家开发替代能源。

  其次,美国政府对苏贸易管制政策的调整与对中国大陆贸易管制政策的调整同步进行。在北约组织对苏联禁运能源设备期间,美国政府对苏联贸易管制政策的调整,集中体现在美国政府放开农产品对苏联的出口限制。而在这次对苏联能源技术设备的禁运过程中,美国对苏联贸易管制政策的调整,波及美国东西方贸易管制政策的全局。1978年,卡特政府决定对向苏联出口石油和天然气技术设备实行许可证制度。1980年1月2日,美国国家安全委员会决定,提高对苏联的出口管制水准,“按照逐项审查原则”处理对苏联的出口管制事务。1981年12月29日,里根政府宣布,禁止美国企业向苏联出口石油天然气技术设备。1982年6月18日,里根政府又将这项禁令扩大到美国在西欧的子公司和持有美国公司许可证的西欧各国公司所生产的设备,违反禁令者将按照美国法律规定受到处罚。与此同时,里根政府宣布对苏联实行“无例外政策”,即美国不再考虑向巴黎统筹委员会提出输出巴黎统筹委员会国际管制清单内物品的“例外”申请,此种“无例外政策”只适用于苏联,直到1989年5月苏联从阿富汗撤军3个月以后,才由布什政府宣布撤销。与美国对苏联的政策截然相反,美国对华贸易管制水平大幅度缓和。从根本上来说,这源于反对苏联霸权主义的共同利益和需要。1980年4月,美国政府将中国从“Y”组中分离出来,单独列为“P”组,在这一类别中只有中国一个国家。这一变动的实质是,取消了向中国出口具有双重用途物资和非军事装备的限制。1984年,美国政府又将中国改列入“V”组,与西欧、日本等国家同等对待。凡是美国向北约组织成员国和日本出口的物资和高新技术,都可以按照“例外程序”向中国出口。这就是所谓“中国绿区”或“中国绿线”制度。1985—1987年间,美国和巴黎统筹委员会先后同意解除32种高新技术对华转让限制。根据美国政府的统计,1982—1987年间,美国政府批准向中国大陆出口的许可证数量和价值如下:1982年,2020件/5亿美元;1983年,2834件/9亿3200万美元;1984年,4443件/20亿美元;1985年,8637件/55亿美元;1986年,6157件/34亿美元;1987年,5777件/23亿美元。

  最后,美国政府利用对苏联实施能源技术设备禁运之机,全面强化巴黎统筹委员会对向苏联转让高新技术的限制。美国政府认为,美国单独限制向苏联出口输油管线技术设备,并不能有效地推迟苏联西伯利亚天然气输送管线项目工期或迫使苏联停建西伯利亚天然气输送管线项目。苏联将谋求从西欧国家进口建设该项目的技术设备,核心替代设备(压缩机、输油钢管)还能够从英国和日本获得。“为了阻止或有效地推迟西伯利亚天然气输送管线项目,美国需要盟国(最低限度要获得英国和日本)的合作。”显然,要同时获得英国和日本的支持,并且对英日两国都具有约束力,就不能照搬北约组织对苏联禁运能源设备的模式,必然选择巴黎统筹委员会。当然,要想使巴黎统筹委员会成员国接受美国的政策,绝非易事。在这一时期,美国与西方盟国的关系经历着深刻的变革。美国已经从向西方盟国提供共同防卫援助转向要求西方盟国分担美国的海外防务支出和对发展中国家的开发援助,美国左右西欧国家和日本的东西方贸易管制政策的能力不能不受到制约。1979年苏联出兵阿富汗以后,巴黎统筹委员会成员国继续向苏联出口关键设备和其他大型机械。1982年7月22日,法国政府率先宣布,法国不能接受美国政府1982年6月18日宣布的单方面措施,要求所有在法国注册的外国公司遵守法国的法令,履行对苏合同。联邦德国、英国、意大利也相继效法。美国对两家向苏联交货的法国公司实行制裁,接着又对违反禁令的英国公司实行制裁。1982年11月,美国与巴黎统筹委员会成员国进行谈判。从最终结果来看,美国对西欧盟国的经济制裁压力无疑发挥了重要作用。巴黎统筹委员会成员国同意终止履行与苏联签署的有关天然气和石油技术的协定;不向苏联提供能使其经济军事化的优惠援助;不与苏联签署任何新的天然气协定;组织人力研究西欧能源替代方案;制定并督察对苏联信贷政策;加强巴黎统筹委员会管制。据美国国防部长温伯格向美国国会的报告,美国政府建议在巴黎统筹委员会管制清单中增加的种类达100种以上,其中,能源生产设备和技术有22种。巴黎统筹委员会成员国最后同意将其中58种纳入管制清单,内有2种能源生产技术项目,包括浮动船坞、宇航船、太空登陆器材、超导材料、机器人、机器人控制系统、特殊合金生产技术和设备、海洋油气开采技术。巴黎统筹委员会成员国同意:自1983年12月起,按照正常程序,对上述技术和物品实行管制,直到巴黎统筹委员会管制清单被彻底修订。巴黎统筹委员会的这些重大决策,标志着美国、巴黎统筹委员会对苏联经济遏制的新高峰。

  上述三个方面的“差异”,彰显了美国对苏经济遏制战略和东西方能源贸易管制政策的发展与变化,也反映了美国政府在相当程度上汲取了北约组织对苏联能源设备禁运政策的历史教训,在相当程度上超越了北约组织对苏联能源设备禁运政策的框架。
 

  结论
 

  通过以上历史考察,可以得出以下基本结论。

  首先,20世纪50年代末60年代初,西欧国家、日本与苏联的能源贸易之所以能够得到发展,是与20世纪50年代后期美国东西方贸易管制政策的重大调整、巴黎统筹委员会部分解除对油轮和大口径输油钢管的出口管制、苏联能源发展战略这三个要素息息相关的。美国政府密切关注东西方能源贸易的发展,从军事战略、政治、经济各个方面评估东西方能源贸易的意义。早在美国政府向北约组织提出对苏联禁运能源设备的建议案以前,美国政府就试图阻止日本和西欧国家向苏联出口油轮。

  其次,美国政府在推动北约组织对苏联实施能源设备禁运的过程中,在国际外交领域展开了一系列重要活动。其中包括:(1)推动北约组织经济咨询委员会建立特别研究机构“石油研究小组”,对东西方能源贸易进行全面的评估,从而使美国政府对东西方能源贸易的认识逐渐转化成为北约组织多数成员国的共识。(2)同英国政府在北约组织内外进行交涉,双方终于达成秘密谅解。尽管英国政府对北约组织关于对苏禁运决议持保留态度,但是,英国政府在北约组织内没有公开反对禁运决议。英国政府立场的微妙变化,具有特别重要的意义。(3)为了防止苏联寻求替代来源,美国政府积极谋求日本政府的支持与合作。如果仅仅关注美国政府在北约组织决定对苏联实施能源设备禁运政策以后的对日外交活动,难以全面揭示美国政府推动北约组织对苏联能源设备禁运政策的发展过程。

  再次,北约组织对苏联禁运能源设备,开创了美国政府利用国际防务机制推行对苏经济遏制战略的先例。同时,北约组织对苏联禁运能源设备,又是冷战时期东西方贸易管制政策史上的特例。从长期来看,它对美国东西方能源贸易政策的影响是有限的。20世纪80年代,美国政府回归到利用巴黎统筹委员会推进对苏经济遏制战略的轨道。美苏关系的发展状态和美国在西方防务体系、西方经济体系中的相对地位,直接影响着美国与西方盟国关系的稳定程度,也深刻影响着东西方能源贸易的发展进程。

  最后,应当指出的是,面对北约组织在能源设备领域的禁运,苏联谋求从日本、奥地利等非北约成员国获得大口径输油钢管,从而保持与北约组织的对抗态势。直到1968年,苏联政府仍然拒绝直接与联邦德国钢铁企业缔结任何贸易合同。正是在这里,暴露了北约组织对苏联能源设备禁运政策的限度。但是,面对巴黎统筹委员会在高新技术领域的制裁,苏联几乎没有多少回旋余地,只能搁置西伯利亚天然气输送管线建设项目。直到东西方冷战终结以后,才得以恢复建设。美苏在高新技术领域的差距明显扩大。1986年,在20种重要技术领域,美国在13个领域中领先,在2个领域中与苏联平分秋色,苏联在5个领域中独占鳌头。到苏联解体前,美国已经在15个领域中独领风骚,在3个领域中与苏联处在同一水平,苏联仅在2个领域仍然保持领先地位。这种差距,恰恰集中在美国和巴黎统筹委员会严格管制的大型计算机、软件、微电子制造和实验设备这些领域。这种差距,也是深刻影响冷战后国际政治经济力量对比的重要因素,这其中的历史教训,值得深思。

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